摘要 只有当财政政策的综合目标瞄准财政纪律、配置有效性和运营绩效时，“更加积极有为”才可望充分实现，进而对作为发展政策综合目标的增长、平等和稳定目标做出最大贡献。以此言之，财政政策与预算决策的制定过程仍有系统改进的巨大空间。
作者|王雍君（公司政府预算研究中心主任）
2020年《政府工作报告》和预算报告中，财政政策的基调被确定为“积极的财政政策要更加积极有为”，财政赤字率升至3.6%以上，增加赤字支出和增加特别国债发行各1万亿元，并规定通过特殊转移支付将资金直达基层，主要用于保就业、保基本民生和保市场主体，包括支持减税降费、减租降息、扩大消费和投资等。
考虑到事关重大，对这项政策的焦点——“积极有为”——做适当的学理解读是必要的，因为这有助于激发弥足珍贵的洞见，这些洞见对系统改进财政政策制定、执行和评估至关紧要。
不言而喻，解决日益困难、复杂和麻烦的当代治理问题需要花很多钱，在应对新冠疫情冲击的大背景下尤其如此；然而，比资源和支出规模本身重要得多的是公共政策的质量。首要的是政策制定的质量，其次是政策执行的质量。在这个世界上，看不见的往往才是最重要的。在这里，看得见的是支出、债务、赤字规模以及资金被用于何处，看不见的是政策制定与执行的质量。一旦建立起“看不见的往往更重要的”初步意识，透过现象看本质的能力就前进了一步，改进政策质量也可由此起步。
以下围绕这一主题的讨论，旨在揭示财政政策“积极作为”的确切含义。为此，从简要陈述公共政策的“组合包”和适当目标开始是适当的。
当代社会中，政府发挥作用的基本方式就是制定与实施公共政策。公共政策分为三个层级：一般发展政策、部门政策和财政政策。一般发展政策界定了“什么构成发展”：发展就是增长、平等和稳定的结合；增长意味着蛋糕做大，平等意味着蛋糕的公平分享，稳定则表明两者皆可持续。非常重要的是：三个目标并非仅指经济维度，也包括健康、知识、创新能力等维度。易言之，“发展”不只是经济发展，还是社会和其他领域的发展。公共政策制定与报告依托的发展观，必须是完整的和健全的发展观。
“发展=增长+平等+稳定”的铁三角公式表达了一般发展政策的三个综合目标；“发展是硬道理”的名言约束和引导公共部门协调一致地全面追求这三个综合目标，确保没有任何一个被忽视而成为短板。全面追求根植于系统论的基本原理：系统的整体功能取决于其最薄弱的一环（短板）。
政策组合包的第二个层级是部门政策，大多对应政府职能的各个特定领域，通常对应公共支出的功能分类（function classification），比如公共教育、医疗卫生、环境保护和农业政策。一般发展政策的三个目标都是综合性的，必须通过分解为特定目标并与相应的部门政策联结起来，才能达成。举例来说，对经济增长目标而言，相应的部门政策涉及农业、制造业、服务业等各个领域。部门政策作为一般发展政策的政策工具发挥作用。逻辑关系是：一般发展政策约束和引导部门政策，部门政策从属和支持一般发展政策。
部门政策（sector policies）有两个类型：一类无需花费公共资金，另一类必须花费公共资金。前者称为象征性政策，大多为行政规制类政策，比如禁止某些产品出口、禁止某些产能过剩领域增加新的投资项目。这类“发号施令”的政策相对较少，因为多数部门政策属于需要诉诸公共支出推动的实质性政策。这些支出的资金来源要么是税收或非税收入，要么是公共债务，要么是减税降费，要么是其中的某种组合。以下所称部门政策均指实质性部门政策。
依赖公共支出与融资加以贯彻这一事实本身，足以表明部门政策与财政政策必须在清晰区分的基础上紧密结合起来，才能共同为发展政策的综合做出最大贡献。在这里，逻辑关系是：一方面，财政政策必须能够有效地约束与引导部门政策，使其与发展政策的综合目标保持一致；另一方面，部门政策必须能够财政政策创设适当基础，包括清晰明了地详细陈述其政策目标、尽可能量化并确定优先性排序，以及工具、方法和方式择优，这对提高财政政策质量非常重要。
由此可知，在旨在促进发展目标的当代公共治理实践中，财政政策的地位高于部门政策：不应是部门政策“指挥”财政政策，而就是财政政策“指挥”部门政策；两者都“听从”发展政策的“指挥”。具体地讲，部门政策的目标，比如“3年内高校扩招600万学生”的教育政策目标，必须受制于财政政策的支出总额目标和支出配置目标的约束与引导；财政政策的适当目标，必须受制于发展政策综合目标的约束与引导。
在这一铁三角的治理框架中，财政政策作为发展政策的核心工具发挥作用。核心工具意味着财政政策需要两面作战：一方面直接瞄准发展政策的综合目标，另一方面约束与引导部门政策与发展的政策综合保持一致，如下图1如下。图中实线剪头表示“联结与支持”，虚线剪头表示“约束与引导”。
两面作战表明财政政策的双重重要性：作为发展政策的工具呈现的直接重要性，通过约束与引导部门政策与发展政策目标协调一致所呈现的间接重要性。结合了这一双重功能的财政政策，意味着其重要性既超越部门政策，也超越跨部门性质的货币政策和汇率政策，还超越跨部门性质的投资政策和运营政策。易言之，就促进发展背景下的公共治理之巨大潜能而言，没有其他任何公共政策的地位与作用能够与财政政策相提并论，只有一般发展政策本身例外。
本文所称的“财政政策制定与执行的质量”，就是相对于促进发展目标的巨大潜能而言的。给定公共支出、收入、债务和赤字规模，财政政策制定与执行质量越高，被激发的潜能越大，反之将越小。未被激发的潜能反映了财政政策的质量空间。大量直接和间接证据表明，财政政策的质量空间依然非常巨大，而且支出和赤字规模越大，未被挖掘的质量空间越大，无论中央还是地方。
更一般地讲，就国家治理或公共治理改革而言，中国最大的改革红利莫过于财政政策改革红利。唯一的问题和难题在于其固有的隐晦性、中长期性和某种程度的不确定性，使得旨在挖掘这一巨大红利的改革很难进入改革议程或其优先位置，以及形成必要的社会共识。通俗地讲，只要认知盲点未被去除，就很难被关注、关切以至形成广泛共识最终进入主流改革议程。与其他国家相比，中国更需要“旨在发现和挖掘重大改革红利的改革学”，财政政策是其中的关键方面。
姑且把这一攸关国计民生的学问称为“改革红利学”。只要被建构得宜，足以成为一门既顶天立地、又脚踏实地的大学问。其重要性和紧迫性根植于两个显著的、可验证的客观事实：（1）就国家和政府施惠于民众和社会而言，最大者莫过于公共支出；就社会和民众对国家与政府之付出而言，最大者莫过于财政收入，公共利益进而集体命运与未来，因而主要系于公共财政之巨大潜能被激发的程度；（2）自工业革命以来，人类生活水准与国家实力提升的关键来源，已从“更多的资源”转向了“资源整合能力”。这些稀缺资源涵盖一切生产要素，包括资本和劳动力等传统要素和数据、科技和无形资产等现代要素。
在人类社会的公共领域（区别于市场或私人领域），这些稀缺资源被货币化计量为公共资金，即纳税人对国家和政府的财政支付，财政支出是其中的关键变量，收入、债务和赤字皆由支出“招致”而来。目前，中国四本预算的总支出已经超过经济总量的1/3，典型地属于支出大国。加上财政政策质量空间依然巨大，可以认为，在可合理预见的未来，中国公共治理改革压倒一切的核心命题，大抵莫过于通过系统改进财政政策制定与执行的质量，使公共支出得以“系统整合”进而释放出改进治理目标的巨大潜能。
如上所述，一般发展政策界定了发展背景下的“高级”治理目标：增长、平等和稳定的目标三角。当代公共治理改革最核心的命题，莫过于以公共支出整合——稀缺资源整合的关键方面——达成这些高级治理目标，使其产生合意的结果（results）。毕竟，就当代功利主义的发展观而言，发展的终极理想无非就是达成与这些目标相一致的合意结果。这是当代结果导向（result orientation）绩效管理概念的终极表达。
个体生命的终极意义何尝不是如此？毕竟，个人真正想要的无非是三样东西：财富、健康和知识多一点（增长目标），我所关心的他人同胞（至少是亲人）也能越过生存线（平等目标），这两件事都应该是可持续的（稳定目标）。由此可知，只要认同当代主流发展观，就得认同“增长、平等、稳定”这个铁三角的普适性和特殊重要性。
这一核心理念为财政政策质量概念奠定了坚实基础。它告诉我们：正确的目标感和方向感构成财政政策质量的基石，也是支出整合的前提条件。目标与方向的模糊、迷失或错误，势必大大折损稀缺资源达成治理目标的努力和绩效，即使主要以公共支出规模或增长表达的稀缺资源再多，也是如此。
中心论点是：高质量财政政策的首要条件是能够有效约束与引导财政变量瞄准发展政策的三个综合目标，并通过这些财政变量约束与引导部门政策瞄准发展政策的三个综合目标。关键财政变量有四个：支出、收入、赤字和债务。
为此，三个条件需要被满足：（1）财政政策必须有自己的综合目标，（2）财政政策的综合目标必须能够有机地紧密联结发展政策的综合目标，（3）公共预算必须作为制定和贯彻财政政策的核心工具发挥作用。三者共同构成公共财政（通过支出整合）对发展目标做出最大贡献的前提条件，缺一不可。限于篇幅，以下讨论只限于前两项。
财政政策最适当的目标1：总额财政纪律（aggregate fiscal discipline）
作为促进发展目标的财政政策覆盖三个层级：总额层面的宏观财政政策，配置层面的中观财政政策，运营层面的微观财政政策。财政政策的这个三级框架对应公共预算的三级框架：宏观预算、配置预算和运营预算。总额财政政策不仅指未加分类的总额政策，也包括按功能（教育与医疗等）和经济性质（资本支出与经常支出）分类的总额政策。资本支出指旨在形成资本资产的支出，受益期覆盖多年；除资本支出以外的其他所有支出都可定义为经常支出。基于经济分类支出的宏观财政政策极少被关注，尽管极其重要。
无论对学界人士还是对公共官员而言，理解以上三角范式是理解财政政策质量之源的适当起点，也是解读“国家治理”和“公共治理”或“财政治理”概念的适当起点。没有这样的思考框架，许多相关观点的表达往往是零碎的没有根基的，因而缺失被认真对待的学理基础。对公共经济学这门当代显学而言，清晰区分财政政策的三个层级对理清概念框架也是必需的。毕竟，没有任何人能够从毫无头绪的“特定观点与资料堆砌”中，获得真正有价值的专业知识和思考能力。
宏观财政政策最适当的目标必须是总额财政纪律，而不是财政赤字或盈余（若有）的特定水平。在满足总额财政纪律的前提下，无论赤字和债务水平多高，都是适当的。因此，财政政策的宏观分析需要关注的主要不是赤字和债务多高，而是所确定的特定赤字（比如今年赤字比率为3.6%）和债务水平是否逾越总额财政纪律。同样，财政政策的适当目标也不是“积极”或者“更加积极”，两者表达的只是财政政策的基调。不应把基调与目标混为一谈。
总额财政纪律满足五个基础条件：（1）支出总额即“需要花多少钱”的适当水平，必须由达成政策目标的合理支出需求决定，包括部门政策和发展政策目标；（2）可得收入总额必须由宏观经济条件（预期增长率等参数）、收入预测和税收政策（如减税降费）共同决定，排除人为或蓄意的高估或低估，否则足以对预算过程和治理目标造成损害；（3）需要增加多少债务必须由前两个步骤决定，也就是由“需要花多少钱”和“有多少钱（收入）可花”的差额即赤字水平决定；（4）伴随以上三个步骤而来的“支出-收入-赤字-债务”间的组合关系必须是健全的和清晰的，必须不能是武断的、任意的或模糊不清的；（5）财政政策的主要变量必须与非财政（部门与发展）政策目标协调一致，焦点是支出优先性排序与政策目标优先性排序之间的协调性，赤字如何弥补是其中的关键方面，却常被忽视。
为应对新冠疫情对公共（卫生等）服务和经济的内外冲击，财政赤字是一个合理甚至必需的选项。真正需要集中精力面对的不是赤字的特定水平，而是赤字的特定水平能否与公共政策的其他目标相协调。就“财政赤字货币化”是否可取而言，也是如此。
公共政策目标是多元的和相互影响的，而且往往是相互冲突的。财政赤字瞄准的目标同样如此，但对这些目标的协调程度主要取决于弥补赤字的方式或资金来源：（1）若以发行国内债券弥补赤字，最需要被协调的是利率上升招致对民间投资与消费的挤出效应；（2）若以发行对外债券弥补赤字，最需要被协调的就是国家的对外信誉；（3）若以动用外汇储备弥补，最需要被协调的是对汇率稳定（本币贬值）；（4）若以额外的货币发行弥补赤字，最需要被协调的是对通货膨胀。
总额财政纪律的基本含义之一就是“目标间调协”，包括支出-收入-赤字-债务即财政政策变量目标水平间的协调，这些财政变量目标水平与诸如上述非财政政策目标间的协调，以及非财政政策目标间的协调。就财政赤字而言，关键在于弥补赤字的方式，每种方式都会产生与相关目标间的协调问题。
总额财政纪律的第二项基本含义是事前、事中和事后的“财政可承受性”。确切含义是：保证目标协调所对应的支出、赤字与债务水平，必须是可以承受的。新近（2020-05-11）发布的重磅文件《中共中央 国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，规定“加强重大政策、重大项目财政承受能力评估”，表明财政纪律的这个支柱在政策决策中已经有所考虑。目前的弱点主要集中在缺失财政可承受性的适当评估标准，以及这些标准未能作为财政政策决策程序的固定组成部分；更大的弱点体现在上述“目标协调”的脆弱性和不透明，导致很难核实所确定的财政变量目标值是否或在大多程度上政策目标相协调，特别是在政策筹划和制定的事前阶段，以及与之对应的预算准备（编制与审查）阶段。
把这个弱点理解为“根本弱点”很重要。因为给定相对容易处理的财政可承受性，宏观财政政策和公共预算制定的全部精髓都聚焦于目标间协调，特别是财政总额目标值与宏观经济政策目标间的协调；或者更一般地讲，财政总额目标值与发展政策综合目标间的协调。在这里，焦点是财政总额变量对宏观经济条件的影响，在制定财政政策决策和预算决策的早期阶段就要被充分认知和准确捕捉到，以此作为保证财政政策与公共预算质量最重要的前提条件。
凯恩斯逆周期财政政策革命的全部精髓，也在这里。对这一精髓的认知和应用，系统地改变了工业化国家和许多发展中国家制定财政政策与公共预算的方式。但至少以中国现状言之，对这一精髓的领域和应用依然处在相当初级的阶段。
领悟和应用这一过程依赖四个方面的“反复磨合”：主要由政策目标决定需要的“需要花多少钱”，主要由可靠的收入预测决定的“有多少钱可花”，主要由收支赤字决定的“需要增发多少债券”，主要由政策重点与优先性排序决定的“钱花向何处”。
满足“目标间协调”和“财政可承受性”的总额财政纪律目标，在真实世界中正是这四个方面反复磨合的结果，一般地讲，这需要至少提前一年的预算编制日程表，目前的日程表过于仓促，几乎不可能满足反复磨合所需。技术工具不足和决策过程的低透明度也是重要的限制因素。
扭转局面的第一步是矫正认知偏差：关注的重点不应是特定水平的财政总额，而应是对这些特定总额满足目标间协调和财政可承受性的反复磨合。第二步是把现实的收入预测作为制定财政政策和预算的逻辑起点。这样的预测未被人为地或故意地高估或低估。相应地，当前普遍存在的“以支定收”和由此招致的预留收入缺口，需要从根本上加以改变。否则，财政政策和预算表达“理想与决心”而非“可信与可靠”的风险将依然很高。这些多数相关文章中看不见的一面，在治理改革上极具重要性。
财政政策最适当的目标2：配置有效性（allocative effectiveness）
公共政策主要依赖公共支出加以贯彻这个客观事实，足以表明确保部门政策重点与优先性服从财政政策配置目标，至少在逻辑上是正确的，在实践中是重要的。配置目标针对支出结构的两类有效性——财政平等与财政配置效率。财政平等的含义非常丰富，基本含义是财政（收入）负担和支出受益的分配，应尽可能有益于贫困者或弱势群体。财政配置效率的基本含义是财政支出被优先配置于综合（社会、经济与环境）效益最高的公共用途，这意味着与上年相比，支出结构需要有较大幅度的调整；给定其他条件，调整幅度越大，越能表明从低优先级用途释放出来、随后被转移给高优先级用途的财政资源越多。
当一种被系统优化的支出结构满足财政平等和配置效率时，即可被视为达成了财政配置政策的第二个适当目标——配置有效性，它区别于宏观财政政策的目标。只要检验当年与上年支出结构的变化幅度，即可大致判断财政政策质量在配置层面上的改善程度。其根本重要性在于：存在某种概率很高的“可能性改善”，即无需增加支出或减税，只要通过系统的结构优化，财政政策即能对发展目标——尤其是增长和减贫目标——做出重大贡献，尽管此举难度相对较大并且需要时间。在收入增速和潜力显著放缓和收缩的当前背景下，此举意义与价值尤其非同寻求。
在此方向上，改善财政政策质量的焦点是标准的成本效益分析作为决策程序的内在组成部分，并且不允许未能通过标准测试的项目纳入预算和开工建设，无论这些项目属于投资（增加资本资产）项目还是运营（不增加资本资产）的项目。标准测试虽然不能取代政策决策，但可作为系统改善决策质量的核心工具发挥作用，以使理性主义和绩效导向的决策方法能够融入决策过程。
2020年的《政府报告》承诺“各级政府要始终坚持实事求是……遵循客观规律”，标准成本效益分析可作为一个具体而理想的落实机制发挥作用，涵盖三个层级：（1）完全收益和完全成本的比较，（2）项目受益的群体分布，（3）项目的环境影响。三个层级的测试称为标准测试，作为财政政策与公共预算制定的固定组成部分，也作为“全面实施预算绩效管理”的关键一环，其意义与价值远比当前的事后绩效评价高得多，技术方法的成熟度和相关结论的可信度也高得多。
财政政策最适当的目标3：运营绩效（operational performance）
运营绩效作为微观财政政策的适当目标，针对“支出使用”而非总额和配置，涉及把投入（inputs）转换为产出（outputs）以促进意欲成果（outcomes）
的运营过程。“投入-产出-成果”由此构成分析微观财政政策有效性的结果链模型，它约束与引导决策者关注财政政策的微观效益：经济性（economy）、投入产出效率（efficiency）和有效性（effectiveness），通常并称为3E，形成绩效审计的三个绩效维度，反映服务人民的政府本质，也是一线支出部门和机构的工作重心和基本责任。
与总额和配置层面的财政政策不同，运营层面的财政政策形成了政府与社会公众的主要接触面：政府（部门与机构）使用公共支出，经由“投入-产出-成果”的结果链，向社会与公众交付与其偏好一致的各类公共服务，包括以人为本的社会服务（教育、医疗卫生和社会保障等），以及以物为本的公共服输（比如公共交通）。
就财政政策为经济增长目标做出贡献而言，运营绩效主要体现为促进要素生产率，即以生产要素创造经济产出的能力。给定资本与劳动等生产要素总量，所创造的经济产出（GDP、就业和收入等）越多，生产率越高，反之则越低。一般地讲，与GDP增长率相比，生产率更能准确反映一个国家或地区的经济实力，而且也是国家经济实力的关键来源。微观财政政策制定的焦点也在于此：就经济增长目标而言，焦点应是优先采用最可能提升生产率的方式使用支出；就改善公共服务绩效而言，焦点应是确保部门和机构以合理成本交付公众偏好的公共服务，涵盖服务的数量、质量、成本、及时性、可及性和平等性。
为此，微观财政政策决策应在充分考虑“支出效应”的基础上制定。就促进要素生产率而言，支出效应分解“收入效应”（增加收入进而投资与消费水平）和“替代效应”，后者指支出影响相对价格进而对市场主体的经济抉择造成的影响。这些影响可以是正面的，比如鼓励创新的“正外部性补贴”；也可以是负面的，比如加剧环境污染的（化石能源等）“负外部性补贴”。这些努力旨在建立一种具有根本重要的关联机制：支出使用正是通机制对目标发挥作用。
就促进公共服务交付绩效而言，支出效应集中体现为对公仆们的个体行为的影响，这些影响最终反映在对公共服务成本和质量属性的影响上。举例来说，“年末突击花钱”产生的就是行为层面的负面影响。中国的一线公共官员是个十分庞大的群体，其综合行为大致决定了公共服务的成本和绩效，进而决定了“服务型政府”的成败得失。
以上讨论澄清了财政政策的层级和对应的适当目标。公共支出如果不能对这些目标做出贡献将了无价值；而贡献程度取决于财政政策制定与执行的质量；财政政策质量进一步取决于财政政策变量瞄准三个综合目标的程度。至此，我们已经朝着理解财政政策的学理基础迈进了一大步。
但还有另一大步需要迈进：理解财政政策的三级目标与发展政策三个综合目标间的逻辑联结，进而把逻辑联结融入真实世界中的财政政策决策过程。
财政政策与发展目标的第1类联结：总额财政纪律联结稳定目标
联结的确切含义是：确保财政政策为经济社会发展创造中长期的可持续性。为此，三项条件需要一并被满足：尽可能在预算编制的早期阶段完成全部的政策制定，尽可能在预算编制的早期阶段由财政部门向支出部门发布严格的支出限额，以及采用中期财政规划并确保第一年完全衔接年度预算。除了第三个条件大致满足外，前两个条件目前远未被满足。这是财政政策质量空间巨大的一个特定方面。
财政政策与发展目标的第2类联结：配置有效性联结平等与增长目标
联结确切含义是：支出结构既应以让穷人受益最多的方式做系统调整，也应以最符合标准成本效益分析的方式做系统调整。如此，公共支出的结构性配置将可望对发展目标的增长和平等目标做出最大贡献。当代主流的治理模式把“经济增长”视为市场机制发挥“决定性作用”的关键目标，这有其自然合理性和必然性。但问题还有另一面：就平等目标而言，政府发挥“决定性作用”是适当的。可以合理推论，在财政政策质量得到确保的前提下，公共支出对一国经济增长和减贫目标的贡献将被最大化。减贫目标可以视为“平等目标”的一个次级目标，将其作为发展政策的一个独立目标也是适当的。就现状而言，通过调整支出结构以使公共支出更加惠及穷人的潜力依然巨大。
财政政策与发展目标的第3类联结：运营绩效联结增长目标
联结的确切含义是：在支出使用层面，应想方设法让数目庞大公仆们保持以合理成本交付公众偏好的公共服务的激励与压力，进而确保系统地提高“投入-产出-成果”链的有效性，也作为增长目标的最大贡献来源。在实务上，这意味着三项条件需要被一并满足：理性主义的决策方法融入“支出使用”决策中，机构的管理自主性，以及基于支出使用绩效的奖罚机制。
至此，财政政策与发展政策间的联结如图2所示。
图中表明：财政纪律是财政政策最重要的适当目标，因为它不仅直接联结发展政策稳定目标，还间接支持（虚线剪头）增长目标和平等目标。
就本文的主题而言，该图呈现了财政政策“更加积极有为”的完整学理基础：（1）财政政策必须瞄准公共支出管理的三个综合目标——财政纪律、有效配置和运营绩效；（2）公共支出管理的三个综合目标必须联结发展政策的三个综合目标——增长、平等和稳定。如果各级政府的财政政策决策和公共预算决策能够满足这两个条件，那么，“更加积极作为”的目标正确性和有效性，即可得到有力保证。
为此，财政政策制定和执行过程需要深度改革，其中包含许多关键细节、特定制度安排和更加紧要的节点联结。遗憾的是，“看不见的往往最重要”反过来也成立：“最重要的往往看不见”。学术人士的关键使命之一，就是把这些看不见的呈现出来，以供参考、深想、激发洞见进而促进社会改善。
