摘要 为把全面实施预算绩效管理的理想与决心转换为可信可靠的行动，创设旨在系统改善官员行为预期的预算过程至关紧要，涵盖两个关键方面：（1）有效的激励机制，用以促成对努力-绩效间关系的积极信心；（2）预见性的制度环境，用以促进资源预期、政策预期和规则预期。此项改革议程宜与预算能力建设一并推进，作为“让结果链（投入-产出-成果）服务人民”的最优保障。
关键词 结果链 官员行为预期 激励机制 制度环境 预算过程
作者|王雍君（公司政府预算研究中心主任）
一、问题提出与概念框架
史诗般的改革开放进程令中国在经济社会发展和人民生活改善等方面，取得了举世瞩目的伟大进步。尽管如此，公共部门依然面临改善公共服务绩效的巨大压力、困难与挑战，焦点是以合理成本生产和交付与社会偏好一致的、满足国家最低标准的公共服务，涵盖数量、质量、成本和及时性、平等性、可得性与可持续性。
公共治理的这个领域与“为人民服务”直接相连。政府的本质是服务人民，逻辑上可描述为财政结果链（fiscal result-chain）表征的动态循环过程：财政资源和官员努力作为投入（input），被转换为公共服务即产出（output），以实现联结期望目标与利益的成果（outcome）。
然而，在结果链模型与服务人民之间存在鸿沟。逻辑模型是一回事，公共官员群体能否将其切实可行地转换成为人民服务是另外一回事。在这里，公共治理的核心挑战就是如何把“理想与决心”，转换为现实世界中的“可信与可靠”。
两道关键门槛——能力门槛与行为门槛——必须跨越。预算能力（budgetary capacity）是最重要的能力门槛，涵盖预算选择、预算集成、预算执行与预算评审及彼此间协同，底线是避免预算选择中的劣币驱逐良币，以及预算功能与成分（支出、成本与融资）的支离破碎。支离破碎在预算过程各阶段都很常见。
即便能力充分，行为门槛亦须跨越。“意愿与能力齐备”是人类事务取得成功的关键前提。预算绩效管理亦如此，可定义为以预算作为管理财政绩效（fiscal performance）核心工具的方法。预算是权威性的政府计划，也是管理（management）的关键方面。
财政绩效涵盖三个层级的理想财政成果：总额财政纪律（硬预算约束），基于平等与配置效率的配置有效性，以及支出使用的运营绩效。财政风险管理和透明度也很重要。每个都有其特定且丰富含义。如果公共官员未将其“内化于心、外化于形”，绩效管理将很难步入正轨。
“用结果链服务人民”有两项关键含义。首先运营绩效（operational performance）：在给定资源总量和支出优先性，公共官员把自己的努力（efforts）导向节约投入、生产更多更好产出和实现目标成果。
多数官员的工作都面对“服务人民”的三项基本绩效诉求：“少花钱”（经济性economy）、“多办事”（效率efficiency）和“办成事”（有效性effectiveness）。三者提供服务型政府让民众有充分“获得感”的最优评判标准，即3E表达的运营绩效与绩效审计。
第二项关键含义是“紧密联结”：官员致力在投入-产出间、产出-成果间建立紧密联结。这出是运营绩效的另一个（区别于3E）重要含义，常被忽视。如果某个官员按时完成了给其领导的报告（产出），但领导并不满意（成果），即为产出-成果间缺失紧密的例子。资源被投入对某些人的“过度治疗”，即为医疗卫生领域中投入-产出间缺失紧密联结的例子。“紧密联结”的前提是“正确联结”为前提。
概而言之，“用结果链服务人民”意味着“改善3E”和“强化联结”，被强有力地置于公共官员行为预期的核心位置。在理想情况下，公共官员能够自觉地把两者“内化于心、外化于形”，以此形成自己“工作努力”的方向和目标。
“工作努力”作为极为重要的主观投入，与作为客观投入的人力、物力、财力相结合，既可能构成官员对运营绩效的积极行为预期，也可能构成消极预期。
本文关注的是：在何种情况下，公共官员的工作努力将形成积极预期？积极的行为预期导向成功，消极的行为预期导向失败。在这里，成败指“用结果链服务人民”的成败，即政府型政府的成败。
行为预期定义为“自己的工作努力指向怎样的未来期许”。最紧要的是：怎样的行为门槛条件才能将官员行为预期强有力地引向为人民服务（运营绩效）？
图1所示的分析框架呈现了两类门槛条件及其作用路径。
图1表明：激励机制和制度环境共同决定了公共官员的行为预期，行为预期决定三个主要的绩效驱动因子——结果关注、受托责任和公共道德，最终决定结果链绩效——为人民服务的程度，无论在机构层面、团队层面还是公共官员置身其中的整个公共部门。
激励机制的有效性取决于三项关键设计：兼顾绩效与努力的考核，兼顾基于绩效合约与职业生涯的奖罚，以及澄清机构使命。制度环境的预见性主要涵盖资源流量的充足性和预见性，政策可信度与规则可信度。
在此视角下，预算改革的原则性任务就是在预算过程中创设有效的激励机制与预见性的制度环境，作为改善公共官员行为的基本方法，以使其：
·对努力工作和良好绩效的积极关系持有信心（“心中有梦”），
·能在适宜的制度环境中较高程度地预见到成功前景（“助其圆梦”）
两类互补的方法为预算绩效管理奠定坚实的微观基础。绩效管理领域微观基础的薄弱困扰至今，但常被忽视。
二、改善官员行为预期的激励机制设计
现实世界中，公共官员身处错综复杂的利益网络，世俗压力诱使其行为偏离公共利益的风险很高。与私人领域的个人选择并承担全部后果不同，官员的所作所为引起的成本和收益由社会分担，加上缺失清晰的所有权和明确的受托责任线索，使得防错纠错机制很难扎根于公共决策机制与程序。
这并非暗示官员总是利己的，也不意味着利己总是不好。真正的问题在于：必须有适当的激励机制平衡制度性约束，即正式或非正式规则与规制（rules and regulations）加诸官员的密集约束。正式规则包括宪法、法律和法规，非正式规则包括规范、惯例和行为守则。
制度就是人为设计的约束，重点在于约束公共官员行为合规（compliance），关注“把人做好”；相比之下，激励机制引导公共官员关注绩效，关注“把事做好”。
没有“约束”与“激励”的适当平衡，绩效导向的管理方法很难成功。这是因为，单一的约束性规则与规制具有妨碍绩效导向的内在倾向，特别是在其过于详细严厉、僵化或存在其他缺陷时。在这样的环境中，绩效导向很难被官员“内化于心、外化于形”。
一个多世纪以来，全球范围的“公共部门绩效管理”实践得出的深刻教训之一是：在有效激励机制未被牢固确立并扎根于预算过程时，绩效导向管理的失败风险很高，绩效预算（performance budgeting）尤其如此。
有效激励机制的首要前提是官员对努力-绩效间的积极关系持有信心，这高度依赖“兼顾绩效与努力的工作考评”。
每个官员都有自己的特定工作，这些特定工作的总和最终决定绩效，无论好坏。有些官员甚至在相当艰苦的环境下努力工作，但有些不是。一个紧要的问题随之而来：工作越努力，绩效是否越好？
努力与绩效的关系实际上相当复杂。努力主要取决于自己的主观意愿，属于官员个人的可控变量，多数情况下是可观测的和可计量的；绩效则主要与能力相连。有些官员胜任工作与职责的能力明显强于其他官员，
尽管努力-绩效间关系实际上相当复杂，但让官员对两者间的积极关系持有充分信心依然至关紧要。以此言之，只考核绩效、不考核努力是错误的和有害的。
如果这样做将会发生什么？
组织中原本努力工作但能力不足者会选择偷懒，因为不奖赏努力降低了努力的价值，使其产生“即便努力也于事无补”的预期。组织中的能力强者也会选择偷懒，而且因为能力强，即便偷懒也不至于明显影响绩效。最终，偷懒成风将毁掉绩效。
所以，结果导向的片面考核机制是错误的，兼顾绩效与努力的考核机制才是适当的，权重分配则因特定情境而异。多数情境下，绩效权重应适当高于努力，绩效权重中的成果（有效性）权重应适当高于产出，产出（效率）权重应适当高于投入（经济性）。这对引导官员关注结果（results）至关重要。
最重要的结果是成果。与投入和产出不同，成果直接联结政策与规划目标，其次是伴随成果而来的范围（reach）和影响（impacts）。范围指一项政策（环境政策）或规划（土壤健康）的赢家与输家，尤其关注穷人与低收入阶层的受益程度。影响指该政府干预措施产生的经济、社会、环境等方面的后果。
结果链因而可扩展为“投入-产出-成果-范围-影响”。在投入与产出之间还应链接“政策-规划-次级规划-活动”。此外，把投入分解为“工作努力”（主观投入）和客观投入（物理学意义上的稀缺资源）也是有益的。
很少有人意识到：“工作努力”正是绩效管理的逻辑起点，也是一个把公共官员与绩效管理绑定在一起的微观纽带。由是否努力、努力程度、努力的方向与方式共同编织而来的“官员行为预期”，连同制度环境的预见性，成为绩效的终极决定因素。
兼顾努力与绩效的工作考核机制，作为使公共官员对努力-绩效间的积极关系保持信心的第一步。但即便每个官员都信心十足，尚需确保把这些“分散的信心”置于“机构使命”的引导之下。
机构使命因而有必要作为绩效激励的关键一环。机构阐明其使命非常重要，因为它给出了解释机构“为何存在”的共同目的，也向外界传递机构的世界观，还能表明利益相关者集结在一起的共同事业，并且可为机构及其官员所作所为指明方向和意义。官员通常会接受被阐明得当的使命，作为自己为机构（进而公共利益）效力的适当理由。
这里的逻辑关联是：官员对努力-绩效间积极关系的信心是引导关注绩效的第一步，但不足以保证结果链做良善的应用——服务人民，机构使命因而作为导航仪发挥引领作用。政治和政策方向的正确性也如此，但立足点有所不同，因而不能取代机构使命的功能。
同等重要的还有激励机制的实施问题：如何把官员的工作努力与绩效关注转换为具体行动？
两类最佳实践可概括为绩效合约模式和职业生涯模式，须被适当平衡。
合约模式把运营绩效管理合约化：让官员对绩效合约界定的绩效负责；一线官员对产出（生产与交付）负责，制定政策决策的官员对成果（实现）负责。最终，行政部门对所有产出负责，以及对这些产出影响成果的方式负责。
产出与成果须被清晰区分和可靠计量，比如：污水处理数量为产出，水质改善程度则为成果。两者间的紧密关联很重要。
绩效合约可以是一线官员与其上级领导间的内部合约，也可以是与第三方的外部合约（合同外包）。前者基于“让管理者管理”（自己干）的理念，后者基于“使管理者管理”的公私竞争理念。把竞争压力引向公共部门很重要，包括向公民提供至关紧要的服务渠道（立公与私立医院等）选择。
绩效合约需要被正式化以支持受托责任（关键的绩效动因）。正式契约具有可被明确问责的受托责任设计——谁在给定资源约束下对怎样的产出或成果负责。无关痛痒的问责并不是真正的问责。兼顾努力与绩效的奖赏与惩罚应作为绩效问责的核心成分。预算文件缺失此类受托责任设计，反映了现行“预算绩效管理”的一个主要缺陷。
合约模式有其内在局限性。合约不能涵盖通常难以被计量、观测与监督的许多重要绩效属性，包括诸如临时处理紧急事务等自由裁量式任务，强烈的使命感与绩效意识，最佳管理实践，以及文化、领导艺术、权威和权力的行使风格。
合约模式基于如下预设：相对于长期职业生涯的发展而言，公共官员更看重经济激励。排除职业生涯而专注经济激励（奖罚）的设计，容易诱发“罔顾长期目标”的短视行为风险。为增加产量而滥施化肥与农药，为扩大招生而忽视教育质量，为获得“领导批示”而忽视寻求真正的学术研究，都是常见例子。
长期职业生涯（long-term career paths）模式避免了上述缺陷。它把基于组织文化和机构使命的忠诚与信任加诸官员，作为消除代理问题的基本方法，区别于合约模式侧重经济激励的方法，从而避免了合约模式下的三类常见问题：委托人与代理人之间围绕合约条件的讨价还价，效用极大化计算，以及关注短期与特定交易层面的问题。
总的来说，职业生涯模式强调非正式激励的重要性，有助于引导官员以长远考虑压倒短视的方式去服务人民。该模式基于如下预设：与“一个一个地签署绩效合约”相比，“一篮子的长远考虑”更可能有效地激励官员服务人民。
三、创设高预见性的制度环境
有效激励机制只有被置于高预见性制度环境中运作时，才能催生积极的官员行为预期，即努力工作是值得的（对自己）、也将是有效的（对绩效）的预期。
制度环境预见性涵盖资源、政策和规则预期，三者构成制度环境层面的激励组合，每个都有其特定而丰富的含义。官员能够控制的只是自己的工作努力，无法控制由制度环境决定的资源、政策和规则，但他们将对此进行评估（预期）以决定自己的工作努力程度与方式。
·资源预期
资源预期主要指资源的充足性和预见性，涵盖“按时支付薪酬”和“可靠的规划预算”。理想情形下，每个官员的特定工作都应对接特定规划（“项目”），比如儿童保健和疾病防治规划。只有在划拨给规划生命周期各阶段的资源是充足的并可提前预见时，规划预算才是可靠的。对官员而言，这预示努力工作将会对规划绩效做出贡献。
·政策预期
政策引导规划，规划引导活动，活动联结产出，产出联结官员的工作。因此，官员对政策连贯性、目标清晰性、对政策收益的支持度以及政策细节裁量度，都有合理预期的动机，据此判断自己付出的工作努力程度、方向与方式。
·规则预期
加诸官员行为的规则约束比普通人强得多，包括项目的立项、拨款和支付规则。除了规则的公正性、全面且适当实施外，两类与工作（努力与绩效）激励紧密相连的规则预期是：（1）与管理投入、产出与流程的自主性和灵活性相关的规则，如果什么都不允许改变，那么，绩效改善也不会发生；（2）引导可预见的官员职业生涯发展路径的规则，焦点是与“全心全意为人民服务”相连的忠诚与义务意识（“焦裕禄式”）；（3）人事招聘、职位与工作分配基于能力而非“关系”。能力的三个支柱分别是组织能力、实践经验和专业理性。
至此，两类激励结构可被清晰鉴别：（1）引导官员对“努力-绩效”间积极关系持有信心的激励结构，涵盖三个支柱——兼顾努力与绩效的工作考核、引领信心所向的机构使命、支持信心“施展”的绩效合约和职业生涯路径；（2）源于制度环境预见性的激励结构，同样涵盖三个支柱——资源预期、政策预期和规则预期。
四、创设激励性和预见性预算过程
与许多国家一样，公共预算改革在中国备受重视，“全面实施预算绩效管理”尤其如此，但预算过程的“微观基础再造”问题至今未被关注和澄清。
微观基础再造面对两项中心任务：（1）把兼顾努力与绩效的工作考核机制嵌入预算过程，（2）为预算过程创设预见性的制度环境。激励机制与制度环境因而作为预算过程的固定组成部分，用以引导和激发积极的官员行为预期，确保结果链模型被转换为“内化于心、外化于形”的为人民服务。
·激励相容机制嵌入预算过程
任何良好的激励机制均须满足“激励相容”，以此引导代理人以“潜力发挥”和“目标一致”，确保追求委托人关切的目标和利益。公共财政领域的委托代理关系涵盖政府与人民的关系，各级政府间的关系，每级政府的主管部门与其下属部门/机构的关系，以及支出部门与财政部门间的关系。
旨在增进预算过程激励相容的实务操作要点是：“工作努力”与“3E”均作为关键绩效指标（KPI），在预算申报文件（草案）中做出承诺；一旦进入预算执行阶段即“自动监测”其进展与变化，以及自动纳入预算执行评估与审计。工作努力可按花在“投入节约”、“产出生产”和“成果实现”的时间加以计量，或以别的适当方式计量。机构应在预算申请中明确做出承诺。
目前的“预算绩效管理”缺失这一设计，以至官员花在绩效目标上的工作努力程度、方向与方式并不清楚。于是，“任务交差式绩效评价”盛行，实效式绩效评价被全面边缘化，大量浪费性支出或低价值支出随之而来，但投入的经济性（节约与性价比）、产出的效率和成果的有效性少受关注，而这些恰恰是服务人民的关键方面。
“绩效指标体系痴迷症和支离破碎的部门性分化”，加剧了时下绩效运动的形式化。此类作为无助于把官员群体的工作努力集中到最重要、最有价值的方向上，而是适得其反。绩效指标的高度分化导致丧失可比性——无论横向还是纵向，以至引导和激发良性绩效竞争的机能几近消失殆尽。
彻底分离关键绩效指标（KPI）和参考类绩效指标（CPI）可作为救弊的第一步。涵盖“工作努力”的少量KPI应高度通用化以使其具备基本可比性，以此作为微观激励机制引导公共官员真正关注绩效。CPI作为“分析与参考”对待，不纳入考核范围。此举对纠正绩效指标竞赛和过度分化引发信号混乱至关紧要。
第二项操作要点是：部门与机构在呈递本级人大审批的预算文件中，应包含一份简明扼要的“部门/机构使命陈述”。
比如，保障房管理部门的使命可适当陈述为：
“我们是帮助向符合条件的无自有房者提供‘保障有房住’的公共机构。我们的使命是为我们的服务对象提供力所能及的最优服务。这意味着服务对象和供应商更愿意与我们打交道，同类机构尊重我们、社区欢迎我们、投资者乐于向我们投资。”
以上陈述作为预算文件的固定组成部分，为相关官员的工作努力和绩效关注创建至关紧要的方向感与目标感，有助于系统消除“正确KPI”的迷茫与偏差。
一并需要整合于预算过程的还有两类实施机制的平衡，即绩效合约模式与职业生涯模式间的平衡。前者向工作绩效出色的官员提供短期经济激励，后者提供更有利其职业生涯发展路径的长期激励。
绩效合约已在实践中得到初步发展，但广度与深度亟需强化；尤其重要是：绩效合约缺失“兼顾绩效与努力”的问责制设计亟需改变，以促使官员把自己的工作努力与3E绩效直接联结起来。
预算过程缺失与官员职业生涯相关的制度设计之现状，同样需要改变。植入职业生涯模式的预算过程，将使工作出色的官员将获得有利的职业生涯发展机会，但未必会获得特定绩效奖金。这有助于引导官员把预期模式和思考模式从短期转换为长期模式。
此类设计并非基于绩效合约，而是基于：（1）官员持续参与预算过程中“委托代理关系”，比如教育部门官员在预算准备阶段保持与师生（委托人）群体的密切互动，从中产生和强化针对委托人（“人民”）忠诚与义务意识，这有助于改善教育预算与教育需求间的匹配；（2）就此提供与相关官员长期（职业生涯）利益预期相一致的激励。与绩效合约基础的激励不同，此类激励并非基于对组织目标的清晰鉴别，也不要求委托人（服务接受方）具有微观监管能力（包括评估服务质量）。
绩效合约和职业生涯模式都着眼于控制代理成本和代理问题，但方法不同，可谓殊途同归，因而有必要一同整合于预算过程，但常被忽视。
·为预算过程创设预见性的制度环境
此举涵盖三项议程：把资源预期、政策预期和规则预期导入预算过程。
强化与改善资源预期主要包括：（1）“保工资”即及时支持薪金、避免延迟与拖欠；（2）把现行部门预算的“基本/项目预算”框架，重构并整合为基于“经常/资本预算”的规划预算（program budgeting），即注重鉴别目标及其与活动（作业）间联结、帮助公众看清“谁花钱”和“花在何处”以及“失败应归于谁”的预算体制，（3）确保规划支出、成本和融资的充分性和预见性，涵盖生命周期的各个阶段。
强化与改善政策预期主要包括：（1）提高纳入预算的政策决策质量，重点关注与公众沟通与政策审查手段的充分性，对当前与新政策未来财政效应（支出、成本与融资）的完整确认，以增强政策连贯性、目标清晰性、政策支持度以及政策细节层面的必要裁量；（2）在预算文件中清晰准确地“陈述联结”，重点是目标成果与政策目标间、成果与产出间、产出与活动间、绩效目标与支出安排间的联结，以及目标成果与部门战略计划间的联结。
强化与改善规则预期主要包括：（1）公平和一视同仁地对待所有预算申请的规则，包括把标准成本效益分析、最低费用选择法等统一应用于所有主要的预算申请；（2）赋予机构以规划制定与管理的适当灵活性与自主性，尤其在选择次级规划、活动及其投入组合与产出类别上；（3）把相关官员在规划预算框架下的“忠诚与义务意识”的强度，与其职业生涯发生路径作适当“挂钩”，同时就特定规划的3E绩效贡献与短期利益作适当挂钩；（4）基于能力的人事招聘与工作分派紧密匹配预算过程的“能力需求”，尤其应清晰鉴别预算准备、审批、执行与评审依赖的关键能力。
结语
“全面预算绩效管理”的成败主要取决于微观基础是否牢固。微观基础即公共官员的行为预期：积极预期才能把结果链转换为真正的为人民服务。
积极预期高度依赖兼顾努力与绩效的官员工作考核机制。不考核努力、只考核绩效（“结果导向”）很难使官员对“努力-绩效”间的积极关系持有信心。官员群体没有或失去信心，绩效管理将如纸上谈兵或沙滩上的堡垒。“持有信心”的标准是“内化于心、外化于形”，而非口号或“完成交差式任务”。
激励机制的有效性和制度环境的预见性因而至关紧要。基于双重考核的激励机制解决“理想与决心问题”，预见性的制度环境解决“可信与可靠问题”。
两个方面都清晰指向“预算过程改革观”，至关紧要却常被忽视。激励性预算过程致力平衡基于绩效合约与职业生涯模式的官员奖罚，预见性预算过程致力改善官员的资源预期、政策预期和规则预期。
以上改革议程通过强化三个关键绩效动因（performance drivers）发挥作用，分别是官员的结果关注、受托责任和公共道德。其中，受托责任要求指明谁对成果群（outcome clusters）和成果负责，谁对产出群（output clusters）和产出负责。只要该议程的特殊意义与重要性未被普遍理解与重视，“全面预算绩效管理”被形式化的风险将依然很高。
